前几天晚上，我们警组刚刚中班收班。突然，传来个我认为是不幸的消息:勤务指导科的一个基层领导在长宁区一场子内赌博时被长宁民警搭住了。赌场内其他的对象都送去劳教了，就他被分局带回来关禁闭了。听说他以前是抓勤务纪律的“名捕”，许多师傅都在他手里栽倒过。固然，一些人刚刚知道这个消息后，立马开始庆贺，弄得我晕头转向。这个老头也怪可怜的，经济上失去了够多了，精神上还要受到极大的摧残。我想接下来我们分局应该要组织学习这个反面典型了吧。他都55岁了，还有5年就可以颐养天年了哦。正科级别退休金，加上养老金，经济上可以说十分的充裕了。现在这样一来，至少损失100万大洋，大风大浪都没有翻船，却死在了小阴沟里。他的领导更是莫明啊，同样也要受到行政上的处分，谁让现在流行捆绑呢？“五条禁令”实在太厉害了，有人说它比当场枪毙还牛，我觉得在与社会交往面上来是可以这么说的。哎。。。。真是不值得啊！下面是一篇在网络论坛上转载的文献，不代表我的个人观点，只是作者对这一观点的学术讨论而已。

为了严肃纪律，树立公安队伍良好形象，公安部于2003年1月23日发布了“五条禁令”，本禁令自2月1日起施行。据《南方都市报》报道，到目前为止，全国已有100多名公安民警因违反“五条禁令”而被辞退或开除，200多名相关责任人被追究行政责任。由此可以看出，公安部这次对“五条禁令”可是动真格的，“从严治警”被提升到了一个前所未有的高度。但是，如果我们仔细地研究“五条禁令”的内容、形式和约束力，对比我国相关的法律，就不难看出“五条禁令”其实存在着很多的漏洞。

“五条禁令”身份几何？

“五条禁令”是由中国公安部部长周永康同志于2003年1月23日向全国各级公安机关以“部长令”的形式发布的，2003年2月1日起正式实施。那么，这是何种性质的产物呢？是法律？行政法规？部门规章？还是…… 请看《中华人民共和国立法法》的相关条文：

第七条：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

第七十一条：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，部门规章的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

第十五条：部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。

第八十九条：部门规章应当在公布后三十日内向国务院备案。

《立法法》的上述条文表明，“五条禁令”首先不属于法律的范畴，从其发布的形式来看，应属“部门规章”一类，但又不符合部门规章的程序，确切地说，它应该属于“纪律”，即公安机关内部制定的职业纪律。那么“五条禁令”又有哪些漏洞呢？

一、违反《宪法》的原则。

《宪法》规定：公民在法律面前一律平等的原则。

①我国公民不分民族、种族、性别、职业、家庭、出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限都一律平等地享有宪法和法律规定的权利，也都平等地履行宪法和法律规定的义务。 ②任何人的合法权益都一律平等地受到保护。

③在法律面前，不允许任何公民享有法律以外的特权，任何人不得强迫任何公民承担法律以外的义务，不得使公民受到法律以外的处罚。

这一宪法原理包括司法平等，即公民在适用法律上一律平等，又包括公民在守法上一律平等。宪法的原则表明，即使是公安部的部长，也没有法律以外的特权，强迫警察承担法律以外的义务，不得使警察受到法律以外的处罚。

根据宪法“公民在适用法律上一律平等”的原则，“五条禁令”第一条“严禁违反枪支管理使用规定”所适用的法律只有《刑法》、《人民警察法》、《中华人民共和国枪支管理法》、《人民警察使用警械和武器条例》等。但是在上述的法律法规里根本就没有“五条禁令”第一、二条之类的法律条文，也就是说，“五条禁令”的第一、二条根本就不属于法律、法规内的事项，只能是枪支管理使用“纪律”。把“纪律”当法律，无疑有“适用法律实体错误”之嫌。

另外，警察作为公民，如果其有“酒后驾驶机动车”的行为，那么应当受到《交通管理处罚条例》的处罚。若触犯刑法，应受到刑法的处罚，警察参与赌博，应当受到《治安管理处罚条例》的处罚。由此看来，“五条禁令”严重地与宪法和法律相抵触，公安部绕开了我国的宪法和法律，擅自制定超高超严的标准，使警察受到法律以外的处罚。

二.株连政策，封建法制的余孽 。

“五条禁令”的附加条款还规定，民警违反“五条禁令”，对所在单位的直接领导，主要领导予以从“纪律处分”到“行政撤职或引咎辞职”等处罚，从近期全国各地查处公安民警违反“五条禁令”的案例来看，更充分地体现出这种“株连政策”的影子。也就是说，一个警察出了事，受罪的不仅是他个人，就连他身边的一系列人都有可能要受到牵连，这不禁让人想到“杀人者，株九族”的可怕的封建法制原理。

在古老的封建社会，为了维护统治阶级的利益，封建统治阶级制定了这种极端残暴的高压政策。在人类文明高度发展的今天，这种封建余孽却还被派上用场。在经济法领域中，有一种叫“合伙人”的经济组织，如果其中一个合伙人经营不善而亏本或者非法经营，那么，其他的合伙人也要承担责任，叫做“连带责任”。

“五条禁令”的株连政策也带有浓厚的“连带责任”的味道，但是要知道，公安机关并不是经济组织，公安机关的领导与下属之间的关系也并非“合伙人”之间的关系，这种套用经济法学原理的制度是没有任何法律依据的。

与“五条禁令”同出一辙的《公安机关追究领导责任暂行规定》（1997年4月3日公安部发布），也在到处滥用这种“株连政策”和“连带责任”之类的法学原理。《公安机关追究领导责任暂行规定》还能分清是非轻重，一般只对民警涉枪、严重违法违纪、集体严重违法违纪等情况，追究相关领导的责任。但是“五条禁令”不分青红皂白，只要有民警违反“五条禁令”，就要追究领导责任，这种“一票否决”、“一棍子打死一群人”的做法未免太过极端，太过不负责任，就连三岁小孩都知道“一人做事一人当”的基本道理，“五条禁令”居然不明白。

《公安机关追究领导责任暂行规定》所实行的“谁主管，谁负责”的原则，以及“五条禁令”的株连政策都与刑法的基本原则相抵触，刑法的基本原则有：罪刑法定原则；罪刑相适应原则；罪责自负不株连无辜原则；惩办与教育改造相结合原则；公民在法律面前人人平等原则；主客观相一致原则。

宪法和法律都规定每一个人在法律面前都是平等的，人与人之间是独立存在的。从逻辑学上分析，人与人之间的关系应该是全异关系，但是，“谁主管、谁负责”原则和株连政策却与此相抵触，它将人异化成不平等的不同种类，将领导与下属之间的关系定为真包含于关系或交*关系。形象地说，下属是领导的一部分，就像手是人的一部分一样，当手犯了罪，整个人都要受罚。但问题是，下属只属于他自己，下属不是领导的左右手，不属于领导的一部分。所以，株连政策和“谁主管、谁负责”的原则是严重地违反逻辑学原理的。当然，“谁主管、谁负责”原则与“五条禁令”的株连政策也有其积极的一面。因为公安机关是武装性质的纪律部队，组织和纪律是这支部队的生命线，只有将整个队伍都拧成一股绳，使大家都坐在同一条船上，才能加强领导干部的责任心，促使领导干部将更多的时间、精力放在工作上，加强组织，加强管理，加强纪律，强化队伍团结协助的精神，这样的队伍才有战斗力。

但是，我们必须看到，株连政策所产生的负面后果是不容忽视的，不少的领导干部因为害怕受到牵连，也为了明哲保身，将抓业务、抓工作成绩的精力都放在抓队伍管理，“防出事、保安全”方面。既在保证队伍安全不出事的前提下才开展工作，领导者会向下属传递一种思想：大家工作可要小心，千万别出事。否则，害了自己，也连累了领导。工作有成绩当然好，没有成绩也无所谓，不求有功，但求无过，只要你好、我好、大家好。在这种大环境的影响下。广大基层民警也能感受到“多干多错，少干少错，不干就没错”这种心态的无奈。

客观地说，目前公安机关在“依法办事，警务公开，热情服务”等形象工程建设方面取得了巨大进步。但是在破案率，预防、打击违法犯罪等主要职能工作方面，却是没有获得预期的效果，公安队伍的战斗士气也没有得到相应的提高，这是值得领导阶层深思的。

三、纪律、法律，孰轻孰重？

警察是人民民主专政的阶级工具，是武装性质的纪律部队。从严治警是这支队伍的优良传统。谁都不能否认，严格的纪律在公安队伍建设方面所发挥的重要作用，职业的特殊性注定了警察的纪律要比其他的行业的纪律有更高、更严的标准。但是，任何纪律都应控制在法律允许的尺度范围之内。如果有超越法律的标准，或者绕开法律而制订超高超严标准的纪律。都是不合法的。因为警察也是公务员，也是公民，警察有属于警察的特殊属性之外，还有属于公务员和普通公民的一般属性。

如果公安机关的规章制度和纪律绕开了《国家公务员暂行条例》（1995年7月3日人事部发布）、《人事部关于国家公务员纪律惩戒有关问题的通知》（1996年12月发布）和《国家公务员辞职辞退暂行规定》（1995年7月18日发布），以及国家的相关法律法规，擅自制订超高超严标准的规章制度和纪律，那就是只强调、突出了警察的特殊属性，抹杀了警察是公务员，也是普通公民的这种一般属性。“警察属于公务员”的这一属性决定了公安部制订的政策和规章制度不能与人事部制定的与公务员相关的法律法规相抵触。

《立法法》第七十二条规定：涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。但是公安部却单独制定《公安机关追究领导责任暂行规定》和“五条禁令”，实属“越权”行为。

“五条禁令”的发布和实施，最终反映出的是“人治大于法治，纪律大于法律，领导说了算而不是法律说了算”这些现象在我国还相当普遍地存在着。什么是依法治国？何时才能实现依法治国？形象地说，只有当“法律”成为执法的唯一标准和最高标准时，才算是真正的依法治国。所以说，“五条禁令”严重地侵犯了警察的合法权益，使警察感受到了超强的精神压力，打击了公安队伍的战斗士气；更重要地是，使警察受到了法律以外的处罚。

近期，在全国上下闹得沸沸扬扬的“孙志刚事件”中，广州公安机关之所以处于完全被动的局面，最根本的原因就是公安机关适用与宪法相抵触的《广东省收容遣送管理条例》作为执法的依据，并通过错误的执法程序将孙志刚错误地收容，最终导致了悲剧的发生。从某种程度上来说，“孙志刚事件”带有一定偶然性，如果孙志刚没有被错误地收容遣送；如果那个值班的护工不唆使其他收治人员将孙志刚殴打致死，那么孙志刚就不会枉死他乡。但是，当我们的执法者习惯于用错误的部门规章、行政法规，并通过错误的执法程序来完成我们的执法工作时，出大问题是必然的，即使没有“孙志刚事件”，也会有“张志刚事件”，“李志刚事件”的发生。

“五条禁令”无疑是针对警察而颁布的《收容遣送管理规定》，到目前为止，全国已有300多名的公安民警被错误地“收容遣送”，谁也说不清楚何时会暴发出公安队伍里的“孙志刚事件”。“孙志刚事件”暴露出了部分的公安民警由于长期与社会的黑暗面打交道，渐渐地对于人们群众的不幸事件变得麻木不仁的这一客观事实。一些民警对工作缺乏热情，当人们群众的合法权益受到不法侵害时，他们并没有将自己的全部热情投入到工作中去，去为群众排忧解难，而是马马虎虎、应付了事。这也难怪，当一个警察习惯于自己的合法权益被他的上级、单位随意地侵犯而无能为力时，要求这个警察完全地依法办事，严格执法，热情服务的可能性又有多大呢？

四、“五条禁令”到底能走多远？

据说“五条禁令”的出台背景是这样的：我国北方某地的一位母亲，忧心于她的一个做警察的儿子经常在外饮酒应酬，影响身体健康，出于母爱的关怀，她上书公安部领导，要求公安机关对个别民警的酗酒风气进行整顿。公安部有关的领导深受感动，又鉴于近年时有公安民警因酗酒而违法违纪，于是就发布了这套“五条禁令”。

无可否定，“五条禁令”出台的出发点是好的，是要加强队伍管理、整顿公安机关的不良风气，也取得了一定成效。自“五条禁令”发布以来，公安民警的酗酒风气得到了有效的遏制，枪支使用管理更加规范严格。但是，“五条禁令”严重地侵犯了警察的合法权益，沉重地打击了警察队伍的战斗士气，纵观全球，世界上又有哪个国家的警察队伍拥有如此“独具中国特色”的纪律呢？

“五条禁令”是以“部门规章”的形式制定和发布的，就算如此，根据《行政法规制定程序条例》第十二条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式”。由此可见，部门规章的制定也要经过一定的程序，要有一定的群众基础，发挥民主的作用。但是“五条禁令”这种由上而下的，带有浓厚的个人感情色彩的“制度、纪律”又反映出多少的“民意”呢？民主何在？如果上级颁发的规章制度、纪律、政策势必引起普遍的反感和逆反心理，那么，执行力度和深度又有多少？就拿“严禁酒后驾驶机动车辆，违者以辞退，造成严重后果的予以开除”这一条来说吧，目前几乎每个警察都是驾驶员，警察饮酒的比例非常高。就算有五条禁令的震慑作用，酒后驾驶的现象还是相当普通，但无论如何都不可能将酒后驾驶的警察全部都辞退、开除，换句话说，对于相当多的人都会违反的“五条禁令”存在的意义又有多少？“五条禁令”在实施的过程中到底会遇到什么样的压力？会产生多大的负面后果？若干年之后，公安部新的领导班子上台后，“五条禁令”会继续实施还是被行将废除？一个国家的法律如果不能与时俱进、切合实际，都会被修改或废除，“五条禁令”又能走多远呢？

其实，警察更需要关怀在当今的社会意识形态里，警察往往被定位于一个“强者”的形象：体格健壮、能征善战、除暴安良、维护正义，警察即使是被人投诉，或者在影视作品里担任反面人物，也会被描绘成“刑讯逼供，滥用职权，警匪一家”等等，总之，警察往往被认为是社会上生存能力极强的一个群体。但现实生活中的警察是否又真的如此呢？警察也是国家公务员，就在国家公务员各种不同部门、职业中作比较，警察的离婚率最高，自杀率最高，劳动时间最长，劳动强度最大，面临的社会压力最大，警察因公受伤、死亡的几率最大，平均寿命最低，收入最低。在实际的执法过程，警察遭到人身攻击，被恶意投诉的现象时有发生。这些客观事实反映出，从某种意义上讲，警察也是社会上的一个“弱势群体”。如果说职业的特殊性注定了警察要为社会的安定团结做出更大的牺牲，那么，法律的不健全，制度的不完善，纪律的不合理，管理的不规范，政策的不科学则重重地加大了警察的内损、内耗。

想当年，一句“有困难，找警察”的服务承诺差点把中国警察摆上了“全能警察”、“万能警察”的神坛。“有困难，找警察”意味着不论各行各业，大小事情，只要交到警察的手中都能摆平，只要有心意在，就无所不能，这其实就是服务思想、为民思想与特权思想的混合表现。中国的法律和社会实际无疑给中国的警察上了沉痛的一课。我们一直将“实事求是”奉为至高无上的真理，但“五条禁令”却与这条真理背道而驰。这种带有浓厚的个人感情色彩的“部长令”极大到伤害了中国警察的尊严，侵犯了警察的合理权益，打击了警察队伍的战斗士气。这种不合法理、不合情理、不合社会伦理道德标准的“命令”使警察深感自己工作在一个没有安全感的行业里。

作为警察，为了给社会多一点安全感，当我们在与社会的黑暗面打交道时，当我们在与犯罪分子作生死搏斗的过程中，是社会道义和职业的良知使我们能够保持正义凛然。但事后我们还会感到非常后怕，因为不管我们为社会、为集体做出多大的贡献，也可能会仅仅是因为“一杯酒”，而将我们打入万劫不复的深渊。“一票否决”是如此的黑白分明，领导者是如此的“威信”。而身为草根市民的基层警察又不能将自己打造成完美无缺，如此的付出又意义何在？又有谁能给警察多一点安全感？又有谁能给警察多一点人文关怀？是否有“警察工会”之类的机构来维护警察的合法利益，给予警察受伤的心灵必要的安慰？

五、关于“五条禁令”

“五条禁令”是中国法制建设史上的一道败笔，它用错误的颜色描绘出错误的图案。 “五条禁令”是中国改革开放的过程中，在中国警察整体素质不高的前提下，为了加强队伍管理，改善行业风气而采取的一项整顿措施。

“五条禁令”是法律政治化、个人化的产物，真正的实事求是应该是，我们首先要认识到，目前中国警察的整体素质不高，就像中国国民的整体素质不高、中国国家综合实力与发达国家还有较大的差距一样，这种“十年赶超英美”的极端做法无疑相当于公安队伍建设的一次“大跃进”。我们绝不能因为个别人员的个别事件，而采取“一棍子打死一群人”这种矫枉过正、揠苗助长式的整顿措施。否则，“五条禁令”所产生的负面效果将会大大超过它所产生的正面效果。当然，亡羊补牢忧时未晚，理性的做法就是要及时地对“五条禁令”进行客观的评估。对因违反“五条禁令”而受到不合理处罚，不公平对待的公安民警平反，然后通过正当的程序，集思广益，制定出合情、合理、合法的“五条禁令”，让“五条禁令”真正成为公安队伍建设的——风标。